Utilitatile publice, precum serviciile de alimentare cu apa si de
canalizare, de incalzire centralizata, de salubritate, de transport public
local, de iluminat public sau de administrare a domeniului public, reglementate
prin prin Legea 51/2006 fac parte din asa numitele servicii de interes general
(conform definitiei din Carta verde a serviciilor de interes general promovata
de Comisia Europeana in 2003 – SIG in continuare) si sunt definite ca
totalitatea activităţilor reglementate prin prezenta lege şi prin legi
speciale, care asigură satisfacerea nevoilor esenţiale de utilitate şi interes
public general cu caracter social ale colectivităţilor locale.
Aceste servicii au o serie de particularitati specifice, prima vizand
tocmai prioritatea interesului general in gestionarea acestor servicii, dat
atat de definitia legala a utilitatilor cat si de art. 3 alin (2)
din Legea 51/2006, care spune ca: “În
organizarea, funcţionarea şi dezvoltarea serviciilor de utilităţi publice
interesul general al comunităţilor locale este prioritar”.
Obligatiile specifice
Cartea verde a SIG promovata de Comisia europeana
defineste si dezvolta “obligatiile de
serviciu public”, drept elemente cheie ale definirii si prestarii unui
serviciu public european. Acestea sunt o baza a dezvoltarii regulilor de baza de
functionare a serviciilor publice (continuitatii, adaptabilitatii, egalitatii,
transpearntei si protectiei mediului) prevazute de legea51/2006.
Obligatiile specifice ale SIG, definite de Cartea
verde, cuprind :
1 - universalitatea
Acest concept vizeaza in primul rand accesibilitatea
serviciilor pentru toti cetatenii, care trebuie prestate la un nivel de calitate stabilit de
autoritatea competenta in mod specific ariei comunitatii locale deservite, prin
urmare si suportabilitatea de plata a serviciilor, care este o
conditie a accesibilitatii. Conceptul universaitatii include si adaptarea serviciilor la nevoile
consumatorilor, aflate intr-o evolutie continua. Cartea verde vorbeste despre
universalitate ca despre un concept flexibil, compatibil cu principiul
subsidiaritatii, el fiind pus in aplicare de catre fiecare natiune sau
comunitate locala).
Cartea verde mai arata ca acest concept al
universalitatii, inteles asa cum s-a prezentat mai sus, permite raspunsul la exigentele interesului general pe mai
multe directii: calitatea serviciilor,
eficacitatea economica, progresul
tehnologic, protectia mediului, transparenta facturarii si responsabilitatea
privind conturile, etc. Aplicarea conceptului duce de asemenea la
micsorarea inegalitatii sociale dintre cetateni, contribuind astfel la coeziunea
sociala. Comisia Europeana ia in considerare riscul ca obligatiile operatorilor
si drepturile utilizatorilor prevazute de conceptul universalitatii serviciului
sa ramana pur teoretice, daca nu se vor adopta reglementari adecvate acestui
sector la nivel national si local sub impulsul directivelor europene.
2 - continuitatea
Majoritatea acestor servicii necesita asigurarea
lor fara intrerupere pentru nevoile cetatenilor (cum sunt serviciile de
alimentare cu apa si de canalizare), sau cel putin asigurarea lor ritmica la
anumite intervale de timp (precum serviciile de salubritate, transportul in
comun). Avand in vedere ca in scopul asigurarii continuitatii serviciilor
actioneaza si interesul economic al operatorilor reprezentand marile industrii
de retea, obligatia continuitatii serviciilor devine foarte importanta, fiind
jalonata de mai multi indicatori de performanta specifici operarii serviciilor.
3 - calitatea
serviciului, stabilit de autoritatea publica competenta
Dupa cum se sustine si in Cartea verde a SIG, definirea,
urmarirea si atingerea cerintelor de calitate ale serviciilor publice locale
stabilite de autoritatea publica competenta au devenit elementele cheie ale
reglementarii SIG. Calitatea serviciilor este stabilita de regula de catre
autoritatile locale competente, sub controlul carora este organizat si
reglementat serviciul. Cu privire la unele servicii exista deja norme de
calitate comunitare de prestare, incluzand reguli de securitate (asa cum sunt
de exemplu directivele privind calitatea apei potabile sau a apei uzate
epurate), corectitudinea si transparenta facturarii, acoperirea teritoriala a
serviciilor si protectia contra intreruperii serviciilor. Multe alte aspecte
ale calitatii serviciilor sunt reglementate la nivel local, functie de dezvoltarea
serviciilor, nivelul de calitate cerut de utilizatori si de suportabilitatea de
plata a utilizatorilor corespunzatoare nivelului de calitate a serviciilor.
4 - Accesibilitatea
tarifara
Extras din universalitatea serviciului, Cartea
verde subliniaza astfel importanta ca SIG sa fie oferite la un prêt abordabil
de catre toti cetatenii unei comunitati. Aplicarea acestui principiu contribuie
in mod substantial la coeziunea economica si sociala si micsorarea
disparitatilor. Cartea verde mai arata ca legislatia sectoriala in vigoare nu
precizeaza criteriile necesare a fi utilizate pentru a determina ca preturile
sa fie suportabile pentru toti cetatenii, apreciind ca aceste criterii vor
trebui sa fie stabilite de catre fiecare tara. O atentie deosebita trebuie
acordata grupurilor vulnerabile, cu capacitate scazute de plata. Sunt de pus in
aplicare atat mecanisme de control al evolutiei preturilor, cat si masuri de
subventionare a persoanelor defavorizate.
5 - Protectia
utilizatorilor si consumatorilor
Comisia a definit in septembrie 2000 un pachet de principii pentru
definirea nevoilor consumatorilor si utilizatorilor in acest domeniu. Aceste
principii se refera la: calitatea
serviciilor, nivelul ridicat de protectie al sanatatii si securitatii fizice
din partea serviciilor, transparenta
(privind tarifele, clauzele contractuale, alegerea si finantarea furnizorilor),
alegerea serviciului, alegerea furnizorului, concurenta efectiva intre furnizori, existenta organismelor de reglementare, dreptul la recurs, o
reprezentare activa a consumatorilor si utilizatorilor in definitia si
evaluarea serviciilor, inclusiv a diferitelor forme de plata (am subliniat
ceea ce este specific serviciilor de apa canal, care functioneaza in regim de
monopol).
6 - securitatea
Acest concept priveste asigurarea conditiilor de
viata sanatoasa ale cetatenilor, continuitatii serviciilor si securitatii
utilizarii lor, fiind inclus si in protectia consumatorului. Faptul ca este
redat si separat subliniaza interesul acordat de Comisie acestui principiu.
7 - accesibilitatea
la retea
Acest concept este strans legat de cel al
universalitatii, reliefarea sa dovedind de asemenea importanta pe care i-a
dat-o Comisia.
8 - Pluralismul
mass-media
Pentru informarea corecta a utilizatorilor este
esentiala existenta unui real pluralism al mass-mediei. Importanta pentru
democratie a acestui concept nu mai este nevoie sa fie dezvoltat.
Intre principiile enuntate de Comisie mai intalnim,
fara a fi dezvoltate separat, principiile:
9 - tarifarii
echitabile (asigurarea agalitatii de tratament, la acelasi calitate si
cantitate a serviciului, si stabilirea corecta a tarifelor, care sa reflecte
costul economic al acestora, implicit eficienta
de gestionare a acestora),
10 - eficacitatii
(exista o precupare sistematica pentru orientarea catre rezultate la
nivelul consumatorului si utilizatorului a eforturilor autoritatilor publice,
prin masurarea calitatii serviciilor
prin indicatori de performanta monitorizati in mod obiectiv),
11 - controlului
democratic,
12 - transparentei
13 – responsabilitatii
si
14 - concertarii
factorilor implicati.
Politicile de mediu ale UE completeaza obligatiile
specifice cu noi principii. De exemplu, in privinta serviciilor de alimentare
cu apa si de canalizare tarifarea trebuie să încurajeze utilizarea eficientă a apei si protectia mediului. In acest context
trebuie tinut seama atat de principiile :
15 - « poluatorul
plateste », respectiv « consumatorul
plateste », precum si alte principii si masuri foarte importante,
convergente si/sau in aplicarea principiilor enuntate mai sus, dintre care mai
subliniez principiile:
16 - platii consumului real al
fiecarui utilizator, prin masura asigurarii contorizarii
consumului tuturor utilizatorilor, la nivelul limitei de proprietate a
fiecarui condominiu, intr-o prima etapa, dupa care sa se treaca la contorizarea
consumurilor casnice ale fiecarui apartament din blocurile de locuinte, pe baza
unor stimulente adecvate ;
17 - cuantificarii corecte si
obiective a calitatii serviciilor.
Prezentarea acestor obligatii de serviciu de interes
general are legatura directa cu indicatorii de performanta pe care un operator
de servicii de ala-canal trebuie sa-i realizeze la nivelul utilizatorilor, si
pe care trebuie sa-i monitorizeze si sa-i desfaca in indicatori manageriali
pentru motivarea si recompensarea personalului sau. Am prezentat aceste
obligatii pentru intelegerea si corectarea / selectarea doar a indicatorilor de
performanta care depind de vointa manageriala a operatorului, existand o serie
de reglementari secundare sau tertiare care au generat confuzii, prin
prezentarea amestecata a indicatorilor de rezultat cu cei de context sau cu cei
manageriali.
Reglementari
specifice
Pentru accesul
la finantarea internationala cat si pentru crearea de operatori care sa se
auto-sustina economic, precum si pentru a se respecta standardele UE,
autoritatile romane au promovat si au asigurat cadrul legal si institutional al
regionalizarii si concentrarii
managementului serviciilor de apa-canal, care realizeaza economii de scala
si elimina excesiva fragmentare a managementului, cu efectele sale negative
pentru profesionalism si eficienta gestiunii. Modificarile institutionale introduse,
necesare regionalizarii, concentrarii managementului si atragerii fondurilor
europene, contin 3 elemente esentiale: - Asociaţia de Dezvoltare
Intercomunitară (ADI), - Compania Operatorului Regional (COR) si Contractul de
Delegare a Managementului Serviciilor.
Acestea sunt doar primele etape ale procesului de
modernizare si realizare a unor gestiuni eficiente si eficace, care sa
realizeze cel mai bun raport calitate-pret al serviciilor prestate, care este
scopul major al gestiunii acestor servicii. Pentru orientarea constanta a
gestiunii serviciilor catre obtinerea celui mai bun raport calitate-pret al
serviciilor prestate, sunt absolut necesare masuri si sistematice pentru
obtinerea de informatii de calitate despre eficienta si calitatea serviciilor
prestate de operatori, prin organizarea adecavata a monitorizarii indicatorilor
de performanta.
Contractele de
delegare
au astfel prevazute obligatii de serviciu de interes general definite prin
indicatori de performanta garantati de operatori la nivelul utilizatorilor, in
baza drepturilor si obligatiilor autoritatilor publice si a operatorilor
prezentate succint in continuare. A se vedea anexa atasata cu extrase din
legislatie.
Indicatorii de performanta ar fi trebuit grupati in mod foarte clar in indicatori de rezultat, indicatori de
context si indicatori de management.
Indicatorii de rezultat sunt acei indicatori de calitate si eficienta ai serviciilor care
definesc raportul calitate pret al serviciilor prestate de operator la nivelul
utilizatorilor – la limita de proprietate a sistemelor publice.
Indicatorii de context sunt acei indicatori care nu depind de vointa operatorului, si tin de
specificul localitatii, al dotarilor si instalatiilor, de caracteristici ale
utilizatorilor (precum consumul).
Indicatori de management sunt acei indicatori interni ai operatorului care daca sunt realizati
asigura realizarea indicatorilor de rezultat, precum si autonomia financiara,
eficienta si profitul operatorului.
Pe noi, cetatenii, ne intereseaza in primul rand indicatorii de
rezultat, adica aceia care definesc clar calitatea si eficienta serviciului
prestat la poarta noastra.
Din nefericire, legislatia si reglementarile secundare nu au tinut seama
in mod coerent de aceste elemente specifice, amestecand indicatorii de rezultat
cu cei de context si cu cei de management, ceea ce a generat haos si o
bagatelizare a organizarii monitorizarii obiective si transparente a
indicatorilor de performanta, considerati cel mult o obligatie birocratica,
formala si nu ceva esential pentru evaluarea corecta si dezvoltarea
serviciilor. De aceea poate, cu mici exceptii, nu se face si nici nu se
penalizeaza ca nu se face! Desi obligatia legala este din 2006!
In plus exista lipsuri mari ale legii 544/2001 privind liberul acces la
informatiile de interes public si ale legi 52/2003 privind transparenta in
administratie, precum si mari lipsuri de corelare intre prevederile legale (a
se vedea legea 325/2006 a energiei termice si legea energiei electrice), erori
ale legislatiei si prevederi populiste care nesocotesc drepturi elementare
(precum legea 224/2015 de modificare a Legii 241/2006).
In contextul actual, in care coruptia a devenit vizibila pentru toti, mai
ales datorita unei tragedii, cea de la “Colectiv”, trebuie sa tinem seama de
definitia coruptiei sistemice, Coruptia sistemica=Monopol+Discretie-Responsabilitate
si de masura logica de contracarare a coruptiei sistemice, Anticoruptie
sistemica=Concurenta+Transparenta+ Responsabilitate.
Concret, consider ca trebuie facute urgent , ca o prima etapa de
contracarare efectiva a coruptiei sistemice, urmatoarele:
1. Completarea
Legii 544/2001 privind liberul acces la informatiile de interes public, in
sensul introducerii in categoria informatiilor de interes public a
informatiilor legate de utilitatile publice, incluzand indicatorii de performanta
ce definesc calitatea serviciilor si toate documentele care stau la baza
monitorizarii acestora (pentru a facilita si monitorizarea civica a calitatii
si eficientei serviciilor), fundamentarea tarifelor, planurile de investitii cu
obiectivele contractate, etapele si termenele de realizare, precum si
contractele de delegare, de concesiune si de servicii cu caietele de sarcini in
care se prevad obligatiile de a face ale operatorilor, obligatii angajate fata
de administratie si fata de cetateni;
2. Completarea Legii
52/2003 privind transparenta decizionala in administratia publica cu prevederi
care sa asigura cu adevarat posibilitatea cetatenilor la participarea la
deciziile publice, precum si pentru a se realiza efectiv benchmarkingul, prin
organizarea transparenta a indicatorilor de performanta pentru toti operatorii
de utilitati;
3. Definirea
corecta si institutionalizarea monitorizarii obiective a indicatorilor de
performanta de rezultat (in care sa se tina seama de cerintele SMART, ca
indicatorii sa fie S = specifici, M = masurabili, A = ambitiosi, R =
realisti, T = la timp), precum si a benchmarkingului transparent, pentru ca
analiza comparativa a indicatorilor de performanta sa fie accesibila
cetatenilor
4. Instituirea
autoritatilor judetene de monitorizare a indicatorilor de performanta si de
urmarire a aplicarii reglementarilor la toate utilitatile publice;
5. Institutirea
mecanismelor statutare, bugetare, profesionale, etc, pentru asigurarea
independentei de deicizie, obiectivitatii si profesionalismului tuturor
autoritatilor de reglementare.
ANEXA
Art.
8 (2) si (3) din Legea 51/2006 rep. prevad:
“ (2)
Autorităţile administraţiei publice locale au competenţe partajate cu
autorităţile administraţiei publice centrale şi cu autorităţile de reglementare
competente în ceea ce priveşte reglementarea, monitorizarea şi controlul
serviciilor comunitare de utilităţi publice.
(3)
În exercitarea competenţelor şi atribuţiilor ce le revin în sfera serviciilor
de utilităţi publice, autorităţile administraţiei publice locale adoptă
hotărâri în legătură cu:
e)
urmărirea, monitorizarea şi raportarea indicatorilor de performanţă şi
aplicarea metodologiei de comparare a acestor indicatori, elaborată de
Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice împreună cu
autorităţile de reglementare competente, prin raportare la operatorul cu cele
mai bune performanţe din domeniul serviciilor comunitare de utilităţi publice;”
Obligatiile
ale autoritatilor publice locale in raport cu utilizatorii (care practic sunt
transferate operatorilor prin contractele de delegare),care pot defini unii
indicatori de prestare a serviciilor sunt definite generic la art. 9 (1) astfel:
“Autorităţile
administraţiei publice locale au următoarele obligaţii faţă de utilizatorii
serviciilor de utilităţi publice:
a) să asigure
gestionarea şi administrarea serviciilor de utilităţi publice pe criterii de
competitivitate şi eficienţă economică şi managerială, având ca obiectiv
atingerea şi respectarea indicatorilor de performanţă a serviciului, stabiliţi
prin contractul de delegare a gestiunii, respectiv prin hotărârea de dare în
administrare, în cazul gestiunii directe;
c) să promoveze
dezvoltarea şi/sau reabilitarea infrastructurii tehnico-edilitare aferente
sectorului serviciilor de utilităţi publice şi programe de protecţie a mediului
pentru activităţile şi serviciile poluante;
…
h) să
monitorizeze şi să controleze modul de respectare a obligaţiilor şi
responsabilităţilor asumate de operatori prin contractele de delegare a
gestiunii cu privire la: respectarea indicatorilor de performanţă şi a
nivelurilor serviciilor, ajustarea periodică a tarifelor conform formulelor de
ajustare negociate la încheierea contractelor de delegare a gestiunii,
respectarea Legii concurenţei nr. 21/1996, republicată, cu modificările
şi completările ulterioare, exploatarea eficientă şi în condiţii de siguranţă a
sistemelor de utilităţi publice sau a altor bunuri aparţinând patrimoniului
public şi/sau privat al unităţilor administrativ-teritoriale, afectate
serviciilor, asigurarea protecţiei mediului şi a domeniului public, asigurarea
protecţiei utilizatorilor.
De asemenea, relevante sunt si prevederile art. 9
(2) b), c), e) si f) privind drepturile autoritatilor fata de operatori pentru
aplicarea prev de la alin (1):
§
b) să solicite informaţii cu privire la nivelul şi
calitatea serviciului furnizat/prestat şi cu privire la modul de întreţinere,
exploatare şi administrare a bunurilor din proprietatea publică sau privată a
unităţilor administrativ-teritoriale, încredinţate pentru realizarea
serviciului;
§
e) să monitorizeze şi să
exercite controlul cu privire la furnizarea/prestarea serviciilor de utilităţi
publice şi să ia măsurile necesare în cazul în care operatorul nu asigură
indicatorii de performanţă şi continuitatea serviciilor pentru care s-a
obligat;
§
f) să sancţioneze operatorul în cazul în care
acesta nu operează la nivelul indicatorilor de performanţă şi eficienţă la care
s-a obligat şi nu asigură continuitatea serviciilor;
Totodata, prin prev. Art. 9
(3) autorităţile administraţiei publice locale au dreptul să rezilieze
unilateral contractele de delegare a gestiunii serviciilor şi să organizeze o
nouă procedură pentru delegarea gestiunii acestora, dacă constată şi dovedesc
nerespectarea repetată de către operatori a obligaţiilor contractuale.
Prevederile art. 29 (14)
din Legea 51/2006 arata ca in Contractul de delegare a gestiunii trebuie sa fie
cuprinse în mod obligatoriu clauze referitoare la:
“f) sarcinile şi responsabilităţile părţilor cu privire la programele de
investiţii, la programele de reabilitări, reparaţii şi renovări, precum şi la
condiţiile de finanţare a acestora;”
g) indicatorii de performanţă privind calitatea
şi cantitatea serviciului, stabiliţi prin caietul de sarcini şi regulamentul
serviciului, şi modul de evaluare şi cuantificare a acestora, condiţii şi
garanţii;”
Iar prevederile art. 33
alin 7 arata ca:
“(7) Operatorii furnizori/prestatori ai serviciilor de utilităţi publice
au obligaţia de a se supune controlului şi de a se conforma măsurilor stabilite
cu ocazia activităţii de control, precum şi de a pune la dispoziţia împuterniciţilor
autorităţilor administraţiei publice locale, ai asociaţiilor de dezvoltare
intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilităţi publice sau,
după caz, ai autorităţilor de reglementare competente toate datele şi
informaţiile solicitate."
Intre obligatiile operatorilor
fata de utilizatori, de la art. 36 din legea 51/2006, intra si cele de
monitorizare si informare, astfel:
“ (2) Operatorii serviciilor de utilităţi publice au faţă de utilizatori
următoarele obligaţii principale:
a) să asigure furnizarea/prestarea serviciilor de utilităţi publice la limita de
proprietate, conform prevederilor contractuale şi cu respectarea prescripţiilor,
normelor şi normativelor tehnice în vigoare;
c) să asigure
montarea, funcţionarea şi verificarea metrologică a echipamentelor de măsurare
a consumului la branşamentul utilizatorului, în conformitate cu normele tehnice
în vigoare;
d) să plătească
despăgubiri persoanelor fizice sau juridice pentru prejudiciile provocate din
culpă, inclusiv pentru restricţiile impuse deţinătorilor de terenuri în
perimetrul zonelor de protecţie instituite, conform prevederilor legale;
e) să plătească despăgubiri
pentru întreruperea nejustificată a furnizării/prestării serviciilor şi să
acorde bonificaţii utilizatorilor în cazul furnizării/prestării serviciilor sub
parametrii de calitate şi cantitate prevăzuţi în contractele de
furnizare/prestare;
h) să respecte
indicatorii de performanţă şi calitate stabiliţi prin contractul de delegare a
gestiunii sau prin hotărârea autorităţii ssadministraţiei publice locale de
dare în administrare;
i) să furnizeze cu
regularitate autorităţilor administraţiei publice locale, respectiv
autorităţilor de reglementare competente, informaţii privind modul de realizare
a indicatorilor de performanţă, să aplice metodologia de comparare a acestor
indicatori prin raportare la operatorul cu cele mai bune performanţe şi să asigure
accesul la documentaţiile şi la actele individuale pe baza cărora
furnizează/prestează serviciul de utilităţi publice, în condiţiile legii;".
Autor
: Radu Dumitrescu
